Тези дни чета внимателно и обсъждам с експерти няколко решения на Конституционния съд, във връзка с дебата за измененията в Конституцията и предстоящото решение по тях, и виждам един доста притеснителен момент във връзка с членството ни в ЕС.

Решение 3 от 2003 г. казва, че промяна в баланса между органи, уредени в конституция, вкл. отнемане на техни правомощия, представлява „промяна на формата на държавно управление“ и може да се прави единствено от Велико Народно събрание.

Решението, според доста юристи, е спорно тъй като разширява прекалено много значението на “форма на държавно управление”. То е целяло да гарантира, че и косъм няма да падне от правомощията на главния прокурор (тогава Филчев).

Ако Конституционният съд сега се увлече в прилагането на това Решение 3 и отмени промените в глава „съдебна власт“ в съществена степен, това ще създаде риск за конституционните текстове, с които България става член на Европейския съюз.

Чл. 85, ал. 1, т. 9, приета през 2005 г., казва, че НС може да отстъпи на ЕС правомощия на конституционни органи. Т.е. не както казва Решение 3 от 2003 – че присъединяването само добавя правомощия, а реално такива се прехвърлят към европейски институции.

Съдът на Европейският съюз може да обявява български закон за противоречащ на правото на ЕС, което обвързва нашия съд да не го прилага. Европейската прокуратура дублира част от правомощията на българската в определени случаи, като така демонополизира ролята на нашата. Има сфери на т.нар. „пълна хармонизация“ на европейското право, като на практика се отнема правомощието на нашия парламент да законодателства в тези сфери. Няколко европейски институции дублират външнополитически правомощия от Министерския съвет (напр. налагането на санкции). Като цяло, това са сериозни промени в правомощията и балансите.

Ако промяна във вътрешната организация на прокуратурата или отделянето на колегиите на ВСС като отделни съвети е „промяна на формата на държавно управление“, то отстъпеният суверенитет на европейските институции е много повече такова. И ако кажем, че да махнем свръхцентрализацията на прокуратурата изисква Велико Народно събрание, същото би се изисквало и за промените, позволяващи даването на правомощия към европейската прокуратура (макар ининдиректно, през регламенти и директиви).

Някой по-конспиративно настроен може да допусне, че това е част от замисъла в оспорването на текстовете от последните изменения пред Конституционния съд, напр. от Възраждане.

Има, разбира се, тълкувателно Решение 3 от 2004 г, с което КС потвърждава политическата воля тогава за влизане с ЕС и осигурява привидно спокойствие. То обаче не изследва в дълбочина реалните последици от отстъпения суверенитет в светлината на Решение 3 от 2003. И двете решения „бягат по тъча“ и анализират основно добавянето на правомощия, но не и фактическотото отнемане на такива. Което, по логиката на спорното Решение 3 от 2003, би изисквало ВНС. Всъщност, в едната си част, решението от 2004 казва, че прехвърлянето на правомощия от националния парламент към органи на ЕС не било такава съществена промяна, защото България участва в органите на ЕС – валидна логика, която обаче влиза в колизия с решението от 2003 г..

И ако Решение 8 от 2005 г. (което смекчава изводите на Решение 3 от 2003) не е достатъчна спирачка пред отмяната на сегашните изменения, то няма гаранция, че решението от 2004 (за бъдещото влизане в ЕС) ще е достатъчна спирачка.

Разбира се, прилагането на Конституцията е комбинация от внимателно търсене на баланс между основни конституционни принципи, съобразяване с предишни решения и вътрешните убеждения на съдиите. Но включва и отговорността за евентуалните последствия от дадено решение.

Нямам съмнения, че промените, свързани с членството в ЕС, са в компетенциите на обикновено Народно събрание, но притеснението ми е, че предароящото решение надхвърля темата „съдебна власт“ и ако се получи „пресоляване на манджата“ с отмяна на норми на база на Решение 3 (2003), после ще е трудно да се даде заден по отношение на прилагане на същата логика при евентуално последващо оспорване на текстовете за членството ни в ЕС.

Материалът Притеснение във връзка с предатоящото решение на Конституционния съд е публикуван за пръв път на БЛОГодаря.

Три въпроса/критики, които виждам най-често във връзка с изменения в Конституцията.

1. Защо парламентарната квота в прокурорския съвет е по-голяма от професионалната – така не се ли поставя прокуратурата под политически контрол?

Проблемът с прокуратурата към момента е, че главният прокурор (който е началник на всички прокурори и може да осъществява надзор за законност по делата) или не носеше отговорност пред никого („над мен е само Бог“), или получаваше задкулисни указания от различни центрове на власт. Съответно отговорност за действията на прокуратурата не се носеха – „те си го избират прокурорите“.

С измененията, освен че му премахваме правата за намеса, слагаме превес на обществената квота. Това, от една страна, предотвратява капсулирането (прокурори, които зависят кариерно от главния, го поддържат в съвета), а от друга дава отговорност и отчетност. Трябва да отбележим и че обществената квота не е партийна и това ще е водещ принцип при нейното излъчване.

С друго изменение подчертаваме, че водещата роля в съдебната власт е на съда. Прокуратурата и следствието са страна по делата, а съдът е арбитър. Именно независимостта на съда е в центъра на съдебната власт, поради което квотите там са наобратно – 8 съдии избрани от съдии (от общо 15 члена, като само 5 се избират от парламента). Водещото при съда е, че трябва да е независим. Водещото при прокуратурата, която осъществява наказателната политика на държавата, е да бъде отчетна. Именно за това са такива квотите в двата съвета.

2. Защо двойно гражданство? Така не се ли отваря вратата за чуждо влияние?

В рамките на дебата бяха изнесени данни от г-жа Цонева, че България е последната държава и в ЕС, и в Съвета на Европа, която позволява двойно гражданство по принцип, но го забранява за изборни длъжности. С премахването на това ограничение правим по-лесно за българската диаспора (стотиците хиляди емигранти за последните 30 години) да се включи в политическия без бюрократични пречки и усложнения.

Изискването да нямаш двойно гражданство, за да си депутат/министър, не е пречка за чужди агенти на влияние да заемат позиции, както някои се надяват. Пример е Георги Димитров, който преди да се върне и да превърне България в съветска колония, се отказва от съветското си гражданство. Борбата с чуждото влияние е работа на службите, а не на формално конституционно ограничение.

Има няколко вида българско гражданство – по рождение (ако си се родил с българско гражданство или си дете на български гражданин), по произход (от историческите територии, на които е имало българско население) и по натурализация (ако сиsigna живял поне 5 години в България и отговаряш на допълнителни изисквания по закон). Няма хипотеза, в която някой чужденец получава българско гражданство без да е чувал за България, така че тези притеснения са неоснователни.

3. Защо с обикновено Народно събрание приемате изменения, за които се изисква Велико Народно Събрание, съгласно решение на Конституционния съд?

Решение 3 от 2003 г. на Конституционния съд, по искане на тогавашния главен прокурор (който публично се е хвалел с влиянието си в Конституционния съд във връзка с това решение), определя как се тълкува разпоредбата на чл. 158, т. 3 от Констиуцията, а именно, какво значи „формата на държавно устройство и на държавно управление“. Тезата, че обикновено Народно събрание не може да разделя Висшия съдебен съвет на два съвета и да премахва правомощия на главния прокурор, се базира на това решение.

Има обаче и друго решение – номер 8 от 2005 г., което казва, че може да има повече от едно тълкувателно решение по една норма, и че „Промени в Конституцията, концентрирани в рамките на съдебната власт, [..] които са насочени към преструктуриране, оптимизиране от съдържателна гледна точка и прецизиране на отделни функции на нейни органи, поставяне на акценти или уточняване на техни правомощия или наименования, както и взаимодействието им с институции на другите власти, не представляват промяна във формата на държавно управление“

И двете решения са тълкувателни – по искане на главния прокурор и по искане на ВКС. Те дават рамка, но както посочва Решение 8, трябва да се извърши преценка на конкретни изменения, за да се прецени нюанса и баланса. Иначе казано, не може да се твърди, че Решение 3 прави настоящите изменения противоконституционни.

Всички тези аргументи са изказвани в комисия и в пленарна зала. Аз лично смятам, че измененията в Конституцията са добри, водят до по-независим съд и по-отчетна прокуратура. Критиките към проекта бяха отчетени с измененията между първо и второ четене, като бяха обсъждани с професионалните общности в двата месеца между двете първи гласувания. Подхождаме към Конституцията с огромно внимание и с разбиране за отговорността, която носим. Ако някой е прочел някоя критична статия или е чул изказване на някой от опозицията или е извадил едно-две критични изречения от три страници становище на някоя институция, призовавам към по-задълбочен прочит. И на контекста, и на дебатите в комисия и в зала.

Материалът Три отговора за Конституцията е публикуван за пръв път на БЛОГодаря.

Приехме окончателно измененията в Конституцията. Структурните предпоставки за независим съд и за отчетна прокуратура вече са налице. А подобряването на съдебната система е ключово за развитието на страната.

Аргументираните критики към законопроекта бяха чути и бяха направени съответните редакции (критика „заради самата критика“ винаги ще има).

А това, че с наши опоненти сме постигнали съгласие по тази голяма задача, е признак не на слабост, а на политическа адекватност. Никой няма сам да има 160 гласа, затова целите се постигат с разговор.

Дали това е исторически момент, ще кажат историците след десетилетия. Но със сигурност изкачихме един стръмен склон, който катерим от много години. Да, това не е върхът – катереното на стръмни склонове продължава. Това не е краят на съдебната реформа (ако някой реши да го определя така), но е ключова стъпка. Предстоят изменения на устройствени и процесуални закони.

Благодаря на всички за подкрепата, която направи възможно приемането на тези отдавна чакани промени.

Материалът Приехме измененията в Конституцията е публикуван за пръв път на БЛОГодаря.

Прочетох становището на Венецианската комисия за проекта за изменение на Конституцията. И смятам, че е като цяло положително. На практика комисията потвърждава собствените си препоръки от миналото по основните въпроси за съдебната реформа и изразява одобрение за това, че тези препоръки са залегнали в проекта. Има елементи, по които дава предложения за подобрения и настоява някои части да се преосмислят. Излага и критика за недостатъчните мотивии и обществени консултации.

Горният абзац звучи скучно и нюансирано. Не става за заглавие. За сметка на това се появиха заглавия като „шамар за измененията в Конституцията“, „Венецианската комисия установи липса на мотиви“, „Венецианската комисия не подкрепя измененията“, „унищожителна критика“, „не пести критики“ и подобни.

В становището на комисията обаче пише, че „Най-важната част от промените са измененията в глава IV (съдебна власт), като проектът на изменения прави няколко стъпки в правилната посока“, „съставът на ВСС е в съответствие с препоръките на Венецианската комисия“ и др.

Венецианската комисия не гласува проекта на първо четене. Тя не трябва да реши с „да“ или „не“, а трябва да напише мотивирано становище по всяко едно от предложенията, и то по различните негови елементи (напр. одобрява посоката за повече отчетност на прокуратурата, но смята, че само 3-ма действащи прокурори в състава на прокурорския съвет е недостатъчно). И тя именно това прави – експертно и нюансирано.

Има две критики, които някои използват, за да дискредитират целия проект. Едната е за кратките мотиви към законопроекта, а другата е за недостатъчното обществено обсъждане. По мотивите – формално са прави, че писмените мотиви са кратки. В парламентарната процедура, обаче, има т.нар. „становище на вносител“, в която Христо Иванов говори 20 минути, излагайки мотивите за предложените изменения в дълбочина. В този смисъл, писмените мотиви са недостатъчни, но се допълват от становището на вносителя. По хронологични причини, Венецианската комисия не ги е виждала, поради което има тази точка в становището ѝ.

По критиката за общественото обсъждане – в правилника на НС общественото обсъждане се провежда по вече внесени текстове, при първото гласуване във водещата комисия. Преди внасяне на проекта няма такава формална процедура, но темите са били обсъждани многократно в различни формати (политически, експертни и медийни) и не може да се каже, че е нямало достатъчно обществен дебат. Той обаче не е бил структуриран около конкретните предложения.

Именно за да има такъв дебат, Конституцията предвижда един месец между внасяне и разглеждане на първо гласуване. И на база на множеството постъпили становища смятам, че обществено обсъждане е имало – всяка заинтересована страна е дала своето становище и писмено, и устно (и то влезе в доклада на конституционната комисия). И тези становища, заедно с това на Венецианската комисия, ще бъдат отчетени при предложенията между 1-во и 2-ро четене, защото те са именно по детайлите.

Можеше ли да има кръгли маси преди първо гласуване – можеше. Не са формално по процедура, но щеше да е добра добавка към процеса. Можем да подобрим правилника на НС, за да включим предварителна стъпка на обществено обсъждане. Смятам, че това има потенциал да подобри законодателния процес (не само по изменения в Конституцията).

Сега, преди второто първо гласуване през декември, имаме време да обясним още по-добре промените. Не детайлите, защото те са строго специфични, и аз, макар да участвам в процеса, нямам самочувствието да разбирам балансите в съдебната власт.

Но ще комуникираме духа и целите на промените, а именно – независимост на съда, отчетност на прокуратурата и премахване на свръховластеността на главния прокурор. Цели, които Венецианската комисия не само подкрепя, а е препоръчвала дълги години и сега отчита позитивно тяхното включване в проекта за изменения на Конституцията.

Материалът Коментар по становището на Венецианската комисия за измененията в Конституцията е публикуван за пръв път на БЛОГодаря.